Desafío
El rápido proceso de descentralización y la expansión de asociaciones público privadas (APP) en el Perú entre el 2005 y el 2015 evidenciaron la necesidad de mejorar los marcos de reporte y gestión de dichos programas con el fin de administrar los posibles riesgos. Durante este período, se transfirió casi la totalidad de las funciones sectoriales y los recursos financieros asociados a favor de 26 gobiernos regionales (GR) y más de 1.800 gobiernos locales (GL), independientemente de su preparación y capacidad.
Durante el período 2014–15, los gobiernos subnacionales registraron cerca del 38 por ciento del gasto total del sector público no financiero y 60 por ciento del gasto de inversión pública total. Muchos gobiernos subnacionales (GSN) aumentaron su planilla con el fin de contribuir al desarrollo de capacidades, pero la mayor parte de las contrataciones no se realizó bajo criterios competitivos. El programa de APP, en rápida expansión, carecía de un procedimiento de control de calidad fuerte, y muchos proyectos se armaron apresuradamente y a menudo guiados por la oferta, en respuesta a propuestas no solicitadas presentadas por entidades del sector privado a la caza de contratos públicos.
Enfoque
Las debilidades de los GSN en gestión de la inversión pública y gestión presupuestaria pusieron de manifiesto la importancia de mantener una gestión fiscal prudente y fortalecer la capacidad gerencial para ejecutar programas de inversión pública y asociaciones público privadas a todo nivel, con el fin de contener los riesgos fiscales y acelerar la ejecución de proyectos. El gobierno reconoció la necesidad de establecer reglas fiscales y un estricto marco de reportes para los GSN. Si bien el marco regulatorio general que regía para las APP era sólido, se necesitaba un paso adicional para integrar plenamente a los GSN en el sistema de inversión pública y crear procesos estructurados de toma de decisiones en relación con los riesgos fiscales asociados a los contratos con APP.
El proyecto “Financiamiento de políticas de desarrollo en gestión del gasto público y de los riesgos fiscales – con opción de desembolso diferido para desastres (DPF-DDO)” apoyó importantes reformas de política pública, a través de ocho acciones previas focalizadas: (i) implementación del marco normativo de reportes para los GSN; (ii) aclaración de las responsabilidades institucionales de vigilancia de los GSN; (iii) emisión de reglas para establecer claramente los roles en la implementación de la nueva ley de responsabilidad fiscal; (iv) creación de un nuevo régimen de gestión de recursos humanos (GRH), con una categoría de gerentes públicos profesionales contratados bajo criterios de competitividad; (v) promulgación de un nuevo marco normativo de promoción de las APP que integrase proyectos de APP en el proceso presupuestario bajo criterios de selección basados en evaluaciones técnicas y con el requisito de la opinión favorable vinculante del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para proyectos nuevos antes de la suscripción del contrato; (vi) designación del MEF como entidad rectora de la revisión y aprobación de las APP en el marco del proceso nacional de inversión pública; (vii) revisión de los procedimientos de recepción y tramitación de propuestas de APP no solicitadas y creación de un mecanismo de resolución de controversias para los contratos con APP; y (viii) diseño de un sistema nacional de promoción de la inversión privada para orientar a las APP a través de un proceso más claro, basado en criterios técnicos y en roles institucionales.
Resultados
El marco de normatividad y transparencia fiscal para el nivel subnacional se había establecido ya en el 2000, con la aprobación de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley 27245). Sin embargo, la mayoría de los GSN tuvo dificultades para cumplir con el marco de responsabilidad fiscal debido a su complejidad y a la gran cantidad de reglas fiscales. En el 2009, en parte en respuesta al impacto de la crisis financiera mundial, se renovaron esfuerzos para garantizar el cumplimiento mediante la simplificación y mejora de la coherencia entre las reglas fiscales sobre el gasto y los límites al endeudamiento.
Entre el 2009 y el 2015, el gobierno peruano dictó normas para fortalecer el marco de gestión y reporte de las responsabilidades fiscales de los GSN, las mismas que incluían procedimientos para determinar las metas fiscales. También se especificaron los requisitos en términos de metodología, reporte y divulgación, así como las sanciones por incumplimiento de las reglas fiscales. Estas son las reformas y políticas más importantes que resultaron del proyecto:
- El gobierno nacional otorgó a la Dirección General de Política Macroeconómica y Descentralización Fiscal del MEF la facultad de monitorear el desempeño de la gestión financiera y fiscal de los GSN.
- Se elaboraron los reglamentos para la implementación de la nueva Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Con estos se creó un Consejo Fiscal independiente responsable de evaluar (i) el cumplimiento de, y las modificaciones ex-post a, las reglas fiscales; (ii) las proyecciones macrofiscales consideradas en el Marco Macroeconómico Multianual; y (iii) la política fiscal a corto y mediano plazo en términos de postura y sostenibilidad.
- Desde mediados del 2021, todos los gobiernos regionales y el 94 por ciento de los gobiernos locales acataron las reglas fiscales para los GSN, frente a una línea de base de tan solo el 50 por ciento a fines del 2014.
- La normatividad emitida por el gobierno para la profesionalización de los gerentes del servicio civil creó una nueva categoría de gerente público para asumir funciones en el gobierno central y en los GSN, sujeta a contratación basada en el mérito del postulante y en evaluaciones de desempeño regulares.
- El nuevo régimen de GRH, que apuntaba a elevar la contratación competitiva de gerentes del sector público del 30 al 80 por ciento de los cargos, había sido implementado en el 50 por ciento de las entidades seleccionadas desde principios del 2021.
- Se estableció un nuevo marco de APP, con roles y responsabilidades y criterios técnicos más claros para la elaboración, evaluación y adjudicación de los contratos.
- Desde fines del 2017, todos los organismos promotores de APP (unidades de inversión) a todos los niveles del gobierno han emitido anualmente sus Informes Multianuales de Inversiones en APP.
- El número de propuestas no solicitadas de APP presentadas para ser evaluadas por las autoridades, proyectado para llegar a 88, disminuyó de 147 en el 2015 a apenas 32 a fines del 2017.
- Para fines del 2017, ningún contrato con APP a ningún nivel de gobierno podía proceder a la etapa de licitación sin contar con una opinión favorable del Ministerio de Economía y Finanzas.
