Desafío
Granada y Santa Lucía están expuestas a un alto nivel de riesgo ante amenazas meteorológicas y geofísicas que impactan negativamente y en forma considerable su estabilidad económica. Por ejemplo, en 2004 el huracán Iván provocó daños estimados en más de US$900 millones en Granada (más de 200 por ciento de su PIB)[1]. Entre 1980 y 2014 las pérdidas y daños por desastres hidrometeorológicos y terremotos en Granada y Santa Lucía se calcularon en US$1098 millones y US$879 millones, respectivamente.
Los desastres pueden impactar directa y considerablemente las condiciones económicas al reducir la productividad y aumentar la deuda nacional, derivado de los costos de reconstrucción. Tras el huracán Iván, la economía de Granada se contrajo, con una caída pronunciada de 10 por ciento de su PIB en 2003 a -1 por ciento en 2004. Un agravante a esta situación fue el elevado gasto de reconstrucción que esto significó para el gobierno, obligándolo a reestructurar su deuda para cumplir con los pagos. Aún más importante es que son las familias de bajos ingresos las que padecen de manera desproporcionada el impacto de los desastres. De acuerdo con una evaluación rápida de pérdidas y daños realizada por el BM y el gobierno de Santa Lucía en enero de 2014[3], el desastre de la fosa (que derivó en inundaciones y aludes) tuvo su mayor impacto en aquellas áreas geográficas con mayores niveles de pobreza, incluidos Anse-La-Raye y Soufriere, con 44,9 por ciento y 42,4 por ciento de su población, respectivamente, viviendo en situación de pobreza. Igualmente, las familias vulnerables dependientes de la producción agropecuaria corrieron un riesgo mayor de caer debajo de la línea de pobreza debido al desastre, puesto que la agricultura fue el sector productivo en padecer los peores daños (13% del total).
A medida que la frecuencia y gravedad de los desastres aumentan a causa del cambio climático, los trastornos cada vez más intensos probablemente devuelvan a las personas a una situación de pobreza, endeuden a las generaciones futuras y reviertan el desarrollo. Por ello, la necesidad de ayudar a los gobiernos para comprender el riesgo fiscal que corren y amortiguar los trastornos adversos, es más urgente que nunca.
Enfoque
La evidencia muestra que si los países cuentan con un marco integral de gestión de riesgos ante desastres (DRM, por sus siglas en inglés), incluido un componente DRF, el impacto de los daños directos y pérdidas posteriores puede reducirse. El GBM elaboró el Enfoque programático para la iniciativa resiliencia en el Caribe, dirigido a construir sociedades más resilientes a través de una mejor gestión de riesgos, estrategias de avanzada y programas integrales de inversión. Se han identificado cuatro pilares como marco orientador para hacer frente a estos desastres: (i) comprensión, (ii) reducción del riesgo, (iii) protección financiera, y (iv) recuperación resistente.
Para ayudar a Granada y Santa Lucía a mejorar su resiliencia fiscal ante desastres, fueron elaborados los siguientes componentes integrales: (i) cuantificación del riesgo fiscal ante desastres, (ii) resiliencia del mercado doméstico de seguros catastróficos ante peligros naturales, (iii) adopción de un enfoque con una parte de riesgo ante desastres, que combine diferentes instrumentos financieros, e (iv) integración del riesgo ante desastres dentro de un marco DRM integral (p. ej. reforma del financiamiento público).
El Banco Mundial también proporcionó asistencia técnica independiente, incluida:
- Asistencia técnica para el financiamiento de riesgos ante desastres, que ayuda a los países a cuantificar las obligaciones contingentes de los gobiernos ante un desastre natural mediante la identificación de opciones financieras y no financieras para reducir la vulnerabilidad a los trastornos fiscales causados por desastres y la elaboración de una estrategia para el financiamiento de riesgos ante desastres. [Granada y Santa Lucía]
- Programa regional para la información sobre riesgos en el Caribe, que apoya a los Estados caribeños en la creación y uso de información sobre riesgos para el planeamiento físico y de infraestructuras que orienten de manera adecuada la implementación de inversiones DRM con análisis de riesgo. [Todas]
- Asistencia técnica para un marco de evaluación de riesgos ante peligros y desastres naturales, que apoya el desarrollo del “Mecanismo de financiamiento para la adaptación al clima”, iniciativa dirigida por el sector privado bajo el DVRP y orientada a mejorar la resiliencia de viviendas y activos del sector privado. Esta asistencia técnica también apoya el desarrollo de las capacidades del gobierno relativas a la configuración de amenazas de inundación de las cuencas hidrográficas que apoyen el desarrollo de planes de manejo de las mismas, otra de las actividades bajo el DVRP. [Santa Lucía]
- Asistencia técnica para la reducción mensurable de riesgos ante desastres específicos al sector privado en Santa Lucía (“Visión 2030”), un marco metodológico que apoya la priorización de inversiones en activos públicos específicos con base en su contribución al riesgo en general y que permite observar el desarrollo del riesgo en el tiempo. [Santa Lucía]
- Midiendo el impacto de los desastres naturales en la pobreza y la vulnerabilidad social en Santa Lucía, para comprender mejor cómo los desastres afectan a diferentes grupos sociales. Las enseñanzas resultantes pueden orientar políticas y programas que apoyen de manera eficiente a estos grupos antes, durante y después de un evento. [Santa Lucía]
Resultados
Estrategia integrada de financiamiento de riesgos ante desastres elaborada: el Programa DRFTA está en curso con una fuerte participación de los Ministerios de Finanzas de Granada y Santa Lucía[4] en el diseño e implementación de estrategias DRF para la reducción de la vulnerabilidad fiscal ante desastres naturales. A lo largo de 2016 y asociado a estos ministerios, el equipo del Banco completó la elaboración de bases de datos de pérdidas históricas por desastres y perfiles de riesgo ante desastres para Granada y Santa Lucía, y ha llevado a cabo análisis a profundidad adicionales sobre la gestión financiera pública de los desastres naturales y de la capacidad del mercado de seguros inmobiliario en relación con los desastres naturales. Los análisis e informes sobre el país se completaron en otoño de 2017 e incluyeron un conjunto de recomendaciones (enumeradas en la Tabla 1) como aportes para la elaboración de una estrategia DRF nacional frente los desastres, con el objetivo central de mejorar la comprensión, cuantificación y gestión pública de las obligaciones contingentes relacionadas a los desastres.
Tabla 1: Recomendaciones para una estrategia DRF en Santa Lucía
Plazo | Recomendaciones de instrumentos y estrategia para el DRF |
Protección soberana | |
Corto plazo | 1. Racionalización e institucionalización de un sistema de recopilación de datos e informes sobre daños y pérdidas en todos los ministerios para toda clase de eventos, sin importar la severidad. |
2. Racionalización de la elaboración de informes sobre auxilio en caso de desastres, recuperación y gastos de reconstrucción. | |
Corto/mediano plazo | 3. Completar un catálogo de activos públicos. |
Corto plazo | 4. Aprobar una estrategia DRF. |
| 5. Poner en práctica un Fondo de emergencia ante desastres y elevar las reservas de contingencia. |
6. Establecer mecanismos de financiamiento contingente, como una opción de desembolso diferido ante catástrofes (con recursos de la Asociación Internacional de Fomento [AIF]). | |
Mediano plazo | 7. Elaborar un programa sólido de seguros ante riesgos catastróficos para activos públicos y paraestatales. |
Mercado de seguros privado | |
Mediano plazo | 8. Mejorar la disponibilidad, penetración y asequibilidad de los seguros catastróficos residenciales y privados. Evaluar el potencial de las asociaciones público privadas (APP) para subsidios de vivienda. |
Las experiencias obtenidas de la asistencia técnica en Santa Lucía ya están orientando el diseño de la opción de desembolso diferido ante catástrofes (Cat-DDO) actualmente en preparación, mientras que en Granada la asistencia brindó la oportunidad de abrir diálogos permanentes sobre los potenciales pasos a seguir junto al gobierno.
Contribución del Grupo del Banco
El Banco Mundial está apoyando a países del Caribe oriental en el desarrollo de su resiliencia física y fiscal ante desastres naturales y el impacto del cambio climático a través de más de US$210 millones en préstamos para inversión, 46% de los cuales son subvenciones y préstamos concesionales del Programa piloto para la resiliencia climática del Fondo de Inversión Climática. Estos fondos se aplican para fortalecer infraestructura crítica, así como desarrollar capacidades técnicas y de gestión de proyectos dentro de los países. El Banco también movilizó más de US$4 millones en asistencia técnica independiente que puso a prueba soluciones innovadoras a desafíos recurrentes suscitados por desastres naturales y cambio climático en la región. Además, luego de la temporada de huracanes de 2017, el Banco Mundial apoyó a los países (i) trabajando junto a sus socios para respaldar al gobierno en las evaluaciones de daños; (ii) elaborando proyectos de respuesta ante emergencias; y (iii) desembolsando US$7 millones en transferencias en efectivo a agricultores dominiqueses.
El Programa de financiamiento de riesgos ante desastres para el Caribe es financiado por el Fondo Fiduciario para África, Caribe y Pacífico – Unión Europea (ACP-UE), por un monto total de US$1,2 millones. Es uno de los múltiples fondos fiduciarios ejecutados por el Banco Mundial para DRM en la región. La asistencia técnica también sirve para complementar operaciones del Banco Mundial en países de la OECO, tales como el Programa regional para la reducción de vulnerabilidad ante desastres (RDVRP, por sus siglas en inglés). El monto total actual de la cooperación DRM del BM en la OECO supera los US$430 millones. Los proyectos están vinculados a la reducción de riesgos ante desastres, el nivel de preparación, financiamiento de riesgo ante desastres y recuperación resiliente.
Socios
El DRFTA se financia por el programa ACP-UE y lo lleva a cabo la Unidad global en temas sociales, urbanos, rurales y de resiliencia del Banco Mundial en alianza con el Programa para el financiamiento y aseguramiento del riesgo ante desastres naturales del Banco Mundial (DRFI) en conjunto con los Ministerios de Finanzas de Granada y Santa Lucía. Esta asistencia se fundamenta y beneficiará del diálogo en curso bajo los proyectos de Gestión del riesgo ante desastres y adaptación al cambio climático del GBM en Granada y Santa Lucía. Es ejecutado en colaboración con el Programa de asistencia técnica para el Mecanismo de seguros contra riesgos catastróficos del Caribe (CCRIF) y se beneficia de las iniciativas de financiamiento de riesgos existentes en la región del pacífico e islas del océano índico (Programas de evaluación de riesgos ante catástrofes oceánicas y Programas de financiamiento financiados por el Programa GFDRR de la ACP-UE). El impacto de esta asistencia llamó la atención de los donantes y creó nuevas oportunidades de financiamiento.
Hacia adelante
El DRFTA debe finalizar en febrero de 2018, luego de una reunión de revisión profunda el 30 de noviembre de 2017. Dada la calidad y profundidad de los análisis técnicos, además de los informes finales, el equipo elaborará un resumen ejecutivo por país que resaltará los principales hallazgos, resultados y recomendaciones, así como un folleto doble con la nota de síntesis y un video corto para llegar a un público más amplio. Y lo más importante, el GBM realiza un seguimiento con los gobiernos respectivos para identificar los pasos inmediatos a seguir y las prioridades esbozadas bajo la asistencia técnica. El equipo DRFTA también seguirá trabajando estrechamente con grupos diferentes en el Banco (SISRI CoP, F&M GP, Governance GP) y socios externos (CARTAC, PCRAFI) para compartir y difundir los conocimientos generados.
Mientras, el GBM aprovechará los resultados de la DRFTA para orientar otros proyectos crediticios y de asistencia técnica del Banco, como Cat DDO y eGovernance, aplicando un diálogo estratégico con otros países de la OECO para ampliar la implementación del trabajo DRFTA a Dominica y San Vicente y las Granadinas.
Beneficiarios
Además de los productos de asistencia técnica ya mencionados, el equipo DRFTA organizó y facilitó un intercambio de conocimientos Sur-Sur a través de un taller regional sobre financiamiento de riesgos ante desastres en Barbados el 3 y 4 de octubre de 2017. Delegaciones de los Ministerios de Finanzas de Granada y Santa Lucía, así como representantes de socios para el desarrollo, incluidos el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), el Centro de Asistencia Técnica Regional para el Caribe (CARTAC, por sus siglas en inglés), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DIFD) y la Delegación de la UE, asistieron al taller. En este se presentaron las conclusiones y recomendaciones principales de la DRFTA sobre la cuantificación de obligaciones contingentes de los gobiernos, y la gestión de las finanzas públicas antes y después de un desastre. Asimismo, el equipo introdujo una sesión de simulación innovadora y participativa de financiamiento de riesgos posteriores a un desastre, que les permitió a las partes interesadas y asistentes comprender la importancia que tiene desarrollar una estrategia de financiamiento para riesgos ante desastres. A medida que los países de la OECO adopten e implementen estas estrategias, los Ministerios de Finanzas estarán mejor preparados y resilientes financieramente frente a los desastres naturales y trastornos climáticos del futuro. Posteriormente, durante la ayuda y recuperación después de un desastre, los gobiernos deberían contar con los recursos y medios necesarios no solo para financiar eficientemente sus obligaciones contingentes directas, sino también para proporcionar asistencia adicional a pequeñas empresas y agricultores de bajos ingresos, quienes sufren las consecuencias de los desastres de manera desproporcionada.